Agrarsubventionen koppeln Landwirte weiter von Markteinflüssen ab

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OECD-Subventionsbericht weist anhaltend hohes Niveau in den Industrieländern aus - Geringer Anteil an nicht marktstörenden Direktzahlungen

8. September 2001; Dagmar Behme, Frankfurt am Main

Jede Industrienation subventioniert mehr oder weniger ihre Landwirtschaft. Die finanzielle Unterstützung dient Zielen wie der Sicherung eines politisch gewünschten Mindestmaßes der Selbstversorgung mit Nahrungsmitteln oder dem Erhalt einer durch Landwirtschaft geprägten Kulturlandschaft. Manchmal stecken auch handfeste wirtschaftliche oder politische Interessen hinter Agrarsubventionen, wenn sie helfen sollen, Agrarmärkte zu erobern oder Landwirte als Wählerpotenzial zu erhalten. Gemeinsam ist den Subventionen, dass sie selten direkt gewährt werden und wenig transparent sind, aber in ihrem Ausmaß Landwirte von Marktsignalen fern halten und den Welthandel empfindlich stören. Die Gesellschaft für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OECD, Paris, hat in ihrem jüngsten Subventionsbericht festgestellt, dass trotz einer Abnahme der direkten Preisstützung die Agrarpolitik der Industrieländer immer noch wenig marktorientiert ist.

Der im Juli veröffentlichte Bericht zur Entwicklung der Agrarpolitik in den OECD-Mitgliedsländern weist auf den ersten Blick Erfreuliches aus: Die staatlichen Zahlungen an die Landwirtschaft sind in den vergangenen beiden Jahren zurückgegangen. Als einzigen Grund dafür macht die OECD allerdings nur das relativ günstigere Weltmarktpreisniveau für Agrarprodukte im Jahr 2000 gegenüber 1998 und veränderte Währungsrelationen aus. Der Agrarpolitik in den meisten OECD-Mitgliedstaaten bescheinigt die OECD dagegen Stillstand.

Größere agrarpolitische Reformen sind nach Ansicht der Organisation ausgeblieben. Statt dessen sieht die OECD trotz der Bemühungen um mehr marktwirtschaftliche Elemente in der Agrarpolitik, dass direkte Preisstützung - sie gilt als größter Störfaktor für die Agrarmärkte und den globalen Handel - und produktionsgebundene Zahlungen in den meisten Industrieländern weiterhin den Großteil der Subventionen ausmachen. Das hat nach Einschätzung der OECD zur Folge, dass die Landwirte immer noch von den Markteinflüssen abgekoppelt werden und damit der globale Agrarhandel gestört wird.

Die OECD hat die im Jahr 2000 gezahlten Agrarsubventionen ihrer Mitglieder akribisch aufgelistet. Daraus hat die Gesellschaft die verschiedensten Indikatoren gebildet, um das Niveau der Agrarsubventionen zwischen OECD-Ländern vergleichen zu können. Dabei zeigt sich eine weite Spanne. Im Durchschnitt der OECD kostet die Agrarpolitik jeden Einwohner jährlich 266 €. Der Pro-Kopf-Beitrag liegt allerdings in Neuseeland nur bei 29 €, in der Schweiz dagegen bei 728 € (siehe Übersicht 1).

Der Beitrag der Gesamtwirtschaft für die Finanzierung der Agrarsubventionen ist innerhalb der Industrienationen ebenfalls sehr unterschiedlich. Kaum belastet wird die nationale Ökonomie in Neuseeland, wo nur 0,26 Prozent des Bruttosozialproduktes für die finanzielle Unterstützung der Landwirtschaft aufgewendet werden. In Südkorea sind es dagegen 5,25 Prozent. Das OECD-Mittel liegt bei 1,26 Prozent (siehe Übersicht 2).

Weite Spanne je nach Agrarstruktur

Bezogen auf den Anteil der Subventionen an der Wertschöpfung in der Landwirtschaft zeigt sich eine noch weitere Spanne. Während der Anteil in Neuseeland bei nur 1 Prozent liegt, beträgt er in Südkorea 73 Prozent. Im OECD-Durchschnitt liegt er bei 34 Prozent (siehe Übersicht 3).

Pro Hektar landwirtschaftliche Nutzfläche zeigt sich folgendes Bild: In Australien und Neuseeland liegen die Agrarsubventionen bei lediglich 2 €/ha, in Japan dagegen bei 13.354 €/ha. Im OECD-Mittel sind es 204 €/ha (siehe Übersicht 4).

Für die Diskussion um die Einkommenswirkung der Agrarsubventionen wiederum ist folgende Aufstellung interessant: Die Landwirte in Neuseeland werden praktisch nicht unterstützt, wogegen isländische Landwirte mit jährlich 33.000 € staatlicher Unterstützung rechnen können. Das OECD-Mittel liegt bei 11.000 € (siehe Übersicht 5).

In diesem Indikator spiegelt sich besonders die Agrarstruktur wider, was sich beispielhaft an der äußerst geringen staatlichen Unterstützung der polnischen Landwirte zeigt.

Der Koeffizient NPC Producer schließlich weist aus, zu welchen Preisverzerrungen es durch Agrarsubventionen kommt. Der NPC für Erzeuger drückt das Verhältnis vom jeweiligen Erzeuger-zum Weltmarktpreis aus. Neuseeländische Farmer wirtschaften der OECD-Studie zufolge zu Weltmarktpreisen. Etwa das Dreifache der Weltmarktpreise erhalten dagegen die Landwirte in der Schweiz, in Japan und in Korea (siehe Übersicht 6). Im OECD-Mittel liegen die Erzeugerpreise um 43 Prozent über dem Weltmarktniveau.

Interpretation je nach Position

Diese Indikatoren lassen sich in der agrarpolitischen Diskussion nutzen, wenn es darum geht, die jeweilige Position zu Agrarsubventionen zu rechtfertigen. Wie die verschiedenen Übersichten zeigen, lassen sich je nach Auswahl der Indikatoren immer Staaten finden, die vergleichsweise mehr oder weniger Subventionen zahlen. Das gilt beispielsweise für den Vergleich zwischen EU und USA, die bei den Indikatoren abweichen, aber sich letztlich nicht weit weg vom OECD-Durchschnitt bewegen. Im Grunde lassen sich innerhalb der OECD eher drei Gruppen bilden:

• Staaten, die ihre Landwirtschaft kaum subventionieren (Australien und Neuseeland)

• Staaten, die ihre Landwirtschaft in geringem bis mittlerem Ausmaß subventionieren (EU, Kanada, Mexiko, Polen, Tschechien, Türkei, Ungarn, USA)

• Staaten, in denen die Landwirtschaft in hohem Ausmaß subventioniert wird (Island, Japan, Norwegen, Schweiz, Südkorea)

In der mittleren Gruppe befinden sich auch die für den globalen Agrarhandel wichtigsten Agrarexporteure, bei denen ein Abbau von Subventionen gerade in der bevorstehenden WTO-Runde von großer Bedeutung ist. Besonders unter Beobachtung steht dabei die Agrarpolitik der EU und der USA. Interessant ist aber auch die Entwicklung in den osteuropäischen OECD-Ländern Polen, Tschechien und Ungarn. Sie weisen ein insgesamt noch geringeres Subventionsniveau als die EU auf. Im Zusammenhang mit den EU-Beitrittsverhandlungen ist durchaus interessant, welche der EU-Subventionen dort zusätzlich eingeführt werden sollen.

Bei den OECD-Staaten mit sehr hohen Subventionen handelt es sich dagegen um Nationen, deren Agrarproduktion für den globalen Handel nicht ausschlaggebend ist.

Unterschiedlicher Einfluss auf den Handel

Abbau von marktstörenden Agrarsubventionen lautet die Hausaufgabe für die meisten OECD-Länder, die sich noch aus Verpflichtungen der Uruguay-Runde ergeben und als Vorbedingung für die bevorstehende WTO-Runde von Bedeutung sind. Die OECD-Studie bewertet die Agrarsubventionen nach ihrem Potenzial, den Welthandel zu stören. Die Aufteilung entspricht zwar nicht exakt der WTO-Einteilung Red, Amber und Green Box, zeigt aber auf, welche Agrarsubventionen als besonders problematisch gelten. Zu den Agrarsubventionen zählt die OECD:

Direkte Preisstützung: Sie führt zu höheren Erzeugerpreisen für Landwirte und zu höheren Verbraucherpreisen. Beispiele sind über dem Weltmarktpreis angesiedelte Interventionspreise und/oder Mindestpreise, die durch Einfuhrzölle und/oder Exporterstattungen erreicht werden. Die direkte Preisstützung gilt als größter Störfaktor für die Agrarmärkte und den globalen Handel.

Produktionsgebundene Zahlungen: Sie führen zu höheren Erlösen für Landwirte, aber nicht automatisch zu höheren Verbraucherpreisen. Dazu zählen beispielsweise in den USA die Loan-Rate-Zahlungen. Sie wirken für Landwirte wie eine indirekte Preisstützung und können dadurch einen Anreiz für die Produktion darstellen. Den Verbrauch beeinflussen sie dagegen kaum.

Subventionen für Betriebsmittel: Das können sowohl Investitionsbeihilfen als auch Steuererleichterungen sein. Sie sind in ihren Auswirkungen mit produktionsgebundenen Zahlungen zu vergleichen, da sie zu einer Intensivierung der Produktion führen können. Ein Beispiel ist die Dieselverbilligung für die Landwirtschaft in Deutschland.

Flächen- und Tierprämien: Die Zahlungen, bezogen auf Anbauflächen oder Tierbestände, wirken zwar ähnlich wie Preisstützungen. Da sie aber kaum Einfluss auf die Intensität der Produktion haben, gelten sie als weniger marktstörend.

Zahlungen für historische Produktion: Diese Form der Subvention wird gewählt, wenn ein abrupter Politikwechsel ansteht, auf den sich Landwirte nicht kurzfristig einstellen können. Dann werden auf Grund früherer Produktionsumfänge (Anbauflächen, Tierbestände) Ausgleichszahlungen gewährt, die im Zeitablauf degressiv abzubauen sind. Ein Beispiel dafür sind in den USA Elemente der Farm Bill von 1996, die allerdings derzeit durch eine neue Farm Bill abgelöst werden soll. In der EU wird ein solches Modell für die Fortführung der Preisausgleichszahlungen der Agenda 2000 nach dem Jahr 2006 diskutiert. Diese Form der Subvention gilt als wenig marktstörend.

Zahlungen für Extensivierung: Hier werden Subventionen gewährt, wenn Landwirte den Betriebsmitteleinsatz verringern oder ihre Produktion auf eine extensivere Wirtschaftsweise umstellen. Ein Beispiel in der EU sind die zahlreichen Extensivierungsprogramme oder die Förderung der Umstellung auf ökologischen Landbau. Je nach Umfang der Subvention ist die Störung des globalen Agrarhandels eher gering.

Direkte Einkommensbeihilfen: Sie werden gewährt, wenn die gesamten Einkommen der Landwirte festgesetzte Grenzen unterschreiten. Sie haben nur insofern Auswirkungen auf Agrarproduktion und globalen Handel, weil dadurch möglicherweise Produktionsressourcen länger genutzt werden als es aus wirtschaftlichen Gründen sinnvoll wäre.

Vergleicht man bezüglich der Art der Subventionen die EU und die USA, zeigt sich, dass die meisten Subventionen als marktstörend gelten. So hat die direkte Preisstützung nach Beobachtung der OECD noch einen Anteil von 59 Prozent in der EU und von 32 Prozent in den USA (siehe Übersicht 7).

In den USA kommt ein vergleichsweise hoher Anteil an produktionsgebundenen Zahlungen und Subventionen für Betriebsmittel hinzu. Der Anteil direkter Einkommensbeihilfen an den Agrarsubventionen, die als wenig marktstörend gelten, ist im OECD-Durchschnitt dagegen mit 1 Prozent noch sehr gering.

Indikatoren und Koeffizienten

Die OECD errechnet zahlreiche Indikatoren und Koeffizienten, um das Subventionsniveau der Landwirtschaft zwischen den Staaten vergleichen zu können. Für die Analyse auf dieser Seite sind drei Kenngrößen ausgewählt worden:

TSE - Total Support Estimate: Der Indikator TSE schätzt die Summe aller Transferzahlungen eines Staates oder einer Staatengemeinschaft, die entweder vom Steuerzahler über Steuern oder vom Konsumenten über höhere Nahrungsmittelpreise aufgebracht werden, um politisch bedingte Maßnahmen zur Unterstützung der Landwirtschaft zu finanzieren. Der TSE umfasst auch Ausgaben für Bildung und Forschung, die nicht direkt der Agrarproduktion zugemessen werden können. Der TSE als absolute Größe ist wenig aussagekräftig. Er wird deswegen entweder bemessen im Wert pro Einwohner oder als Anteil des Bruttosozialproduktes.

PSE - Producer Support Estimate: Der Indikator PSE schätzt die Summe der finanziellen Unterstützung von Landwirten, die auf Grund von politischen Maßnahmen auf dem einzelnen Betrieb direkt ankommt. Dabei kann es sich um höhere Produktpreise, um verbilligte Betriebsmittel oder um direkte Einkommensbeihilfen handeln. Der PSE eines Staates oder einer Staatengemeinschaft in absoluter Höhe ist - wie der TSE - wenig aussagekräftig. Der PSE wird deswegen häufig als Anteil der Wertschöpfung in der Agrarproduktion berechnet. Um der Agrarstruktur gerecht zu werden, wird der PSE auch auf die Agrarfläche bezogen oder pro Haupterwerbsbetrieb ausgewiesen.

NPCp - Nominal Protection Coefficient for producers: Der Koeffizient NACp weist aus, um wie viel höher die Erzeugerpreise für den Landwirt - gemessen am Weltmarktpreisniveau - liegen. Er misst damit die direkte und indirekte Preisstützung für Agrarprodukte. Ein NPCp von 1,43 im OECD-Durchschnitt bedeutet, dass Landwirte in OECD-Ländern 43 Prozent höhere Preise als die Weltmarktpreise erlösen.

Jährlicher Subventionsbericht

Die OECD veröffentlicht seit 1988 jährlich einen Bericht zur Entwicklung der Agrarpolitik in den OECD-Mitgliedstaaten. Darin werden die Subventionen nach Ländern und Produkten aufgelistet. Der diesjährige Bericht enthält darüber hinaus eine ausführliche Beschreibung der agrarpolitischen Entwicklung bei den einzelnen OECD-Mitgliedern.

Die OECD-Studie "Agricultural Policies in OECD Countries - Monitoring and Evaluation 2001", Preis 64 EUR, kann bei OECD Turpin, PO Box 22, Blackhorse Road, Letchworth SG6 1YT, Großbritannien, Fax: 0044/1462-480947 oder E-Mail: books@turpinltd.com bestellt werden. Eine Kurzfassung ist unter www.oecd.org im Internet zu finden.

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