Estland sucht Wege für eine leistungsfähigere Agrarproduktion

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Einfuhrzölle können die Einkommen in der Landwirtschaft nur wenig stützen -Überproduktion an Milch bei fehlendem Absatz nach Rußland

10. April 1999; Esther Winterhoff, ASA Institut für Sektoranalyse und Politikberatung, Bonn

Die Krise in Rußland und die niedrigen Weltmarktpreise für Getreide und Schweinefleisch machen den Landwirten in den mittel- und osteuropäischen Ländern zu schaffen. Stark betroffen sind davon auch die baltischen Staaten. Estland als das einzige europäische Land ohne jegliche Einfuhrbeschränkungen für Agrarprodukte hat derzeit unter niedrigen Importpreisen, unter rückläufigen Exportmöglichkeiten nach Rußland und unter deutlichen Ernteeinbußen zu leiden. Um die starken Einkommensrückgänge für die Landwirtschaft zu mildern, hat die estnische Regierung Ende 1998 bereits Sonderzahlungen an die Landwirte geleistet. Nun ist die Erhebung von Einfuhrzöllen in der Diskussion.

Das Landwirtschaftsministerium in Tallinn hatte bereits Ende 1997 Vorschläge für Außenschutzmaßnahmen erarbeitet. Der wichtigste Vorschlag sah prozentuale Zölle in Höhe der Differenz zwischen dem Importpreis (cif) und dem sogenannten "Zielpreis" vor. Die Zielpreise für die einzelnen Produkte werden jedes Jahr zwischen der estnischen Regierung und Vertretern der Landwirtschaft "verhandelt". Sie bewegen sich meist weit über den realen Marktpreisen und liegen auch über dem Weltmarktniveau. Würden Zölle in Höhe dieser Differenz erhoben, hätte dies für die einzelnen Produkte Aufschläge bis zu 100 Prozent bedeutet.

Die Einführung von tarifären Maßnahmen ist jedoch an das Abkommen mit der Welthandelsorganisation WTO gebunden. Estland hat die WTO-Mitgliedschaft beantragt, die Verhandlungen dauern noch an. Grundsätzlich ist den Esten innerhalb des Handelsbündnisses erlaubt, Zölle für Agrarprodukte einzuführen. Die WTO hat inzwischen intern die Höhe der Zollsätze vorgegeben, die zum Teil erheblich unter den gewünschten Wertzöllen liegen. Für Estland werden sie allerdings wahrscheinlich mit dem Abschluß der Verhandlungen, der für die nächsten Monate geplant ist, maßgeblich sein.

Nicht nur die Tatsache, daß die Außenschutzmaßnahmen in ihrer Höhe sehr begrenzt sein werden, schmälert die Hoffnung des Landwirtschaftsministeriums in Tallinn auf höhere Preise für landwirtschaftliche Produkte. Berücksichtigt werden muß auch, daß mit einer Reihe von Ländern Freihandelsabkommen geschlossen wurden. So darf Estland gegenüber Lettland, Litauen und der Ukraine keinerlei Zölle erheben. Die Abkommen mit den sogenannten Visegrad-Ländern (außer Ungarn) Polen, der Tschechischen und Slowakischen Republik sowie Slowenien sehen vor, daß Zölle innerhalb einer Frist von zwei Jahren nach Vertragsabschluß eingeführt werden können. Danach verfällt das Recht auf Zollerhebung. Will Estland gegenüber allen Visegrad-Ländern Zölle erheben, muß dies vor März 2000 geschehen, weil dann die Frist des ersten Abkommens ausläuft.

Problem Europa-Abkommen
Im sogenannten Europa-Abkommen mit der EU war festgeschrieben, daß Estland bei der Einführung von tarifären Maßnahmen bis zum 1. Januar 1998 auch Zölle gegen die EU hätte erheben können. Da das Land diese Frist ungenutzt verstreichen ließ, wäre die Einführung von Außenschutzmaßnahmen gegenüber der Gemeinschaft wieder Verhandlungssache. Können gegenüber der EU keine Zölle erhoben werden, hat der Außenschutz nur eine geringe Wirkung auf die Höhe der Preise. Denn dann sind nur bei den Produkten größere Preiseffekte zu erwarten, die vorwiegend aus Drittländern eingeführt werden. Dies ist bei Butter, die zum Großteil aus Australien und Neuseeland importiert wird, sowie Geflügel, das vor allem aus den USA kommt, der Fall. Aber auch diese Effekte würden sich im Zeitablauf abschwächen, da eine entsprechende Verschiebung der Handelsströme zu erwarten ist. Hinzu kommt, daß die Verarbeitungsbetriebe steigende Preise an die Landwirtschaft selten weitergeben.

Gerade bei Milchprodukten ist die Situation allerdings noch komplizierter. Estland produziert mehr Milch als das Land verbraucht; der Selbstversorgungsgrad bewegte sich im vergangenen Jahr um 156 Prozent. Dennoch importiert das Land etwa die Hälfte des Inlandsverbrauchs. Dies ist dadurch zu erklären, daß die Inlands-Milchpreise normalerweise leicht über Weltmarktniveau liegen, und die Verarbeitungsindustrie die günstigere Butter aus Neuseeland und Australien bevorzugt. Knapp drei Viertel der Milchproduktion Estlands werden deswegen exportiert, bislang vor allem nach Rußland.

Seit Mitte vergangenen Jahres ist der Agrarhandel mit Rußland jedoch stark zurückgegangen. Der Überhang an Milch, der durch die mangelnde Exporttätigkeit entstanden ist, drückte in der zweiten Jahreshälfte 1998 so auf den Markt, daß die Erzeugerpreise um die Hälfte von 2,87 EEK/kg (0,36 DM) im Februar 1998 auf 1,43 EEK/kg (0,18 DM) im März 1999 gefallen sind und nun weit unter dem durchschnittlichen Importpreis 1998 von 0,30 DM/kg liegen (siehe Übersicht). Um ein weiteres Absinken der Preise zu verhindern, sollten unbedingt Sofortmaßnahmen getroffen werden, wie beispielsweise eine staatliche Ankaufaktion, verbunden mit Exportpromotion. Eine solche Soforthilfe wäre so lange mit begrenzten Staatsausgaben machbar, wie die Inlandspreise unter Weltmarktniveau liegen und die Produkte ohne Exportbeihilfen im Ausland abgesetzt werden könnten.

Veredelung am Boden
Für die anderen wichtigen Produktgruppen Schweine- und Rindfleisch, Geflügel und Getreide, insbesondere Roggen und Weizen, sind derartige Sofortmaßnahmen nicht möglich, da die Erzeugung in Estland, früher einer der Hauptstandorte für Veredlung in der Sowjetunion, seit der Unabhängigkeit stark zurückgegangen ist. Estland ist für Fleisch und Getreide seit einigen Jahren Nettoimporteur. Die Marktpreise werden daher von den Weltmarktpreisen bestimmt. Hier könnten die Zölle eine etwas größere Wirkung für die Produzenteneinkommen haben, als bei Milch. Allerdings setzen die oben erwähnten Restriktionen für die Höhe des Außenschutzes möglichen Effekten enge Grenzen. Auch ist zu bedenken, daß sich das estnische Preisniveau zugunsten der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, aber auch im Hinblick auf die Agenda 2000, am Weltmarktniveau orientieren sollte.

Andere agrarpolitische Maßnahmen werden daher derzeit diskutiert. Die estnische Regierung hat sich bisher jedoch nicht dazu entschließen können, den Agrarsektor stark zu unterstützen. Auch die neue Regierung, die Anfang des Jahres gewählt wurde und sich aus einer konservativ-liberal-moderaten Koalition zusammensetzt, wird sich voraussichtlich mit einer protektionistischeren Agrarpolitik schwer tun. Selbst wenn sie einer Unterstützung des landwirtschaftlichen Sektors und etwas kostspieligeren agrarpolitischen Maßnahmen offen gegenüber stünde, fehlt Estland immer noch das Geld, größere Vorhaben zu finanzieren.

Zielgerichtete Unterstützung
Das heißt jedoch nicht, daß nichts für die Landwirtschaft getan wurde. Das Landwirtschaftsministerium in Tallinn hat die begrenzten Mittel, die zur Verfügung standen, sehr zielgerichtet eingesetzt. Bisher kann man zwei Schwerpunkte der Agrarförderung in Estland identifizieren:

1) Im vergangenen Jahr hat Estland direkte Zahlungen für Milch- und Getreideproduzenten eingeführt, die sich vom Prinzip her an den Ausgleichszahlungen der EU orientieren, aber weit niedriger sind. Insgesamt wurden im vergangenen Jahr 190 Mio. EEK (23,8 Mio. DM) reguläre Direktzahlungen gewährt, davon 70 Mio. EEK an Milch- und 120 Mio. EEK an Getreideproduzenten. Nachdem die Milchpreise drastisch gefallen und Ernteeinbußen von teilweise über 60 Prozent bei Getreide zu verzeichnen waren, beschloß die Regierung Ende 1998, Mittel in Höhe von 227 Mio. EEK (28,4 Mio. DM) als Soforthilfe an die Landwirte zu vergeben. Gemeinsam mit den regulären Direktzahlungen wurde somit ein starkes Absinken der Produzenteneinkommen verhindert. Das Vorjahresniveau wurde jedoch nach vorläufigen Schätzungen auch mit den Transfers nicht ganz erreicht; ohne diese Stützungen hätten die Landwirte nur etwa 70 Prozent ihrer Vorjahreseinkünfte erzielt.

2) Neben den Direktzahlungen ist die Investitionsförderung ein Hauptbestandteil der Agrarförderung. Die bisher durchgeführten Programme, die auf der Vergabe von Zuschüssen und Bankgarantien für Kredite beruhen, sind in den vergangenen beiden Jahren auf so große Resonanz gestoßen, daß die Mittel 1999 auf 100 Mio. EEK (12,5 Mio. DM) verdoppelt wurden.

Angesichts der prekären Lage der estnischen Landwirtschaft sollten diese Maßnahmen ausgebaut werden. Aber auch andere, mittelfristig wirksame agrarpolitische Maßnahmen sollten gefunden werden, die sich zudem an denen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU (Agenda 2000) orientieren müssen. So gibt es Pläne, ein funktionierendes Markt- und Preisinformationssystem zu fördern, vor allem, um gegen die teilweise noch bestehende Monopolstellung der Verarbeitungsbetriebe anzugehen. Des weiteren werden private Lagerhaltung, ein verminderter Mehrwertsteuersatz auf landwirtschaftliche Vorleistungsgüter und sonstige Steuererleichterungen für Landwirte diskutiert.

Werden diese Pläne nicht bald umgesetzt, droht die landwirtschaftliche Produktion in Estland - trotz mangelnder Einkommensalternativen der ländlichen Bevölkerung - weiter drastisch zurückzugehen. Estland ist zudem ein Kandidat für die erste Runde der EU-Ost-erweiterung. Darum sollte in den kommenden Jahren die Harmonisierung der estnischen Agrarpolitik mit der GAP weiter vorangebracht werden. Wird diese Aufgabe nicht zügig angegangen, könnte das eventuell sogar verzögernd auf den Beitritt zur EU wirken.

Strukturen in Estland
Estland ist mit einer Einwohnerzahl von knapp 1,5 Millionen das kleinste der Mittel- und Osteuropäischen Länder. Etwa 30 Prozent der Bevölkerung leben auf dem Land. In der Land- und Forstwirtschaft arbeiteten 1998 etwa 8 Prozent aller Beschäftigten (1992 waren es noch 16 Prozent), in der Lebensmittelindustrie weitere 4 Prozent. In Estland existieren etwa 900 landwirtschaftliche Großbetriebe mit einer Betriebsgröße von durchschnittlich 450 ha, 22 700 Familienbetriebe mit durchschnittlich 22 ha und 45 000 Kleinbetriebe mit 4 ha. Grob gesagt wird etwa die Hälfte der Agrarproduktion in den Großbetrieben produziert, die andere Hälfte in den Familienbetrieben.

Estland war vor 1991 ein Veredlungsstandort innerhalb der Sowjetunion, der billiges Futtergetreide aus den anderen Sowjetrepubliken einführte. Seit 1991 fiel die Tiererzeugung um fast 40 Prozent. 1997 gab es 343 000 Fleischrinder, knapp 300 000 Schweine und 2,3 Millionen Hühner in Estland. 172 000 Kühe erbrachten eine Produktion von 700 000 t Milch. Die Getreideproduktion, vor allem Roggen, sank seit 1991 um etwa 30 Prozent auf 620 000 t Getreide in 1997. Getreide wird auf etwa 320 000 ha angebaut, Futterbau auf 480 000 ha betrieben.

Der Anteil der landwirtschaftlichen Produktion am Bruttosozialprodukt sank von knapp 12 Prozent in 1992 auf 4 Prozent in 1998; der Anteil der Lebensmittelindustrie liegt bei etwa 5 Prozent. Die Verarbeitungsindustrie ist sehr konzentriert und leidet unter Überkapazitäten. Die Molkereien sind beispielsweise nur etwa zur Hälfte ausgelastet, und 90 Prozent der Milch werden in zwei Molkereien verarbeitet. Auch sind die Verarbeitungsprodukte aus Qualitätsgründen oft noch nicht wettbewerbsfähig.

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