Hindernisse für einen freien Agrarhandel sollen weiter abgebaut werden

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Bei der kommenden WTO-Runde werden Agrarsubventionen genau unter die Lupe genommen - Abbau von Zöllen muß fortgeführt werden

12. Mai 1999, Klaus-Dieter Schumacher, Handelshaus Toepfer International, Hamburg

Eine produktionsneutrale Stützung der Landwirtschaft, die Begrenzung der Exportsubventionen und der Abbau von Importzöllen für Agrarprodukte sind bereits in der Uruguay-Runde vereinbart worden. Bei der bevorstehenden WTO-Runde, die im November beginnt, wird im Agrarsektor eine weitere substanzielle Verringerung sowohl der internen Stützung als auch des Außenschutzes verhandelt. Dr. Klaus-Dieter Schumacher vom Hamburger Handelshaus Toepfer International hat kürzlich bei der Tagung der Deutschen Gesellschaft für Agrar- und Umweltpolitik (DGAU) in Bonn die Positionen herausgearbeitet, die zu Streitigkeiten vor der WTO führen werden. Dabei wird nicht nur die EU Zugeständnisse machen müssen. Auch die USA wird sich kritische Fragen zu ihrer Agrarpolitik stellen müssen, wie die leicht gekürzte und überarbeitete Fassung des Vortragsmanuskriptes zeigt.

Im Rahmen des Internationalen Zoll- und Handelsabkommens Gatt genoß der Agrarsektor während der ersten sieben Verhandlungsrunden eine Sonderbehandlung. Erst mit dem Abschluß der Uruguay-Runde im Jahr 1994 gelang es, den Agrarhandel einzubeziehen. Als besonderer Erfolg kann dabei die Abschaffung aller nicht-tarifärer Handelshemmnisse und deren Umwandlung in gebundene, nicht-diskriminatorische Zollsätze gewertet werden. Zudem wurden wirksame Begrenzungen der subventionierten Agrarexporte eingeführt. Ferner wurde klar definiert, welche Art von Einkommensstützung für die Landwirtschaft produktionsneutral ist und keine Auswirkungen auf den Agrarhandel hat. In diesem Sinne sind die Bedingungen im internationalen Agrarhandel seit 1995, dem Beginn der Umsetzung der Beschlüsse der Uruguay-Runde, "fairer" geworden.

Allerdings hat die Liberalisierung des Agrarbereichs noch lange nicht das Ausmaß erreicht wie es beispielsweise bei Industrieprodukten der Fall ist. So liegen beispielsweise die Zollsätze im Agrarbereich auch nach der Umsetzung der Uruguay-Runde immer noch über 40 Prozent, während es im Durchschnitt aller anderen Sektoren lediglich 4 Prozent sind. Auch ist es nur in begrenztem Maße gelungen, die von vielen Ländern aus sozialen Gesichtspunkten als notwendig erachtete Unterstützung der Landwirtschaft so zu gestalten, daß es zu keinen Verzerrungen in der Erzeugung von und dem Handel mit Agrarprodukten kommt.

Die nächste Verhandlungsrunde beginnt im November - jetzt im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO, und der Agrarsektor wird erneut ein zentraler Gegenstand der Beratungen sein. Den Ausgangspunkt bildet hierbei der Artikel 20 des Uruguay-Abkommens, der vorschreibt, daß die Verhandlungen über den Agrarsektor im Jahre 2000 wieder aufgenommen werden sollen mit dem Ziel, eine weitere substantielle Verringerung sowohl der internen Stützung als auch des Außenschutzes herbeizuführen ("a substantial progressive reduction in support and protection").

Für den Bereich der internen Stützung hat die Uruguay-Runde eine Unterteilung in vier Bereiche vorgenommen. Das Abkommen spricht hier von "Schachteln" oder "boxes", nämlich von der "red box", der "amber box", der "blue box" und der "green box". In der roten Schachtel sind alle verbotenen Maßnahmen zusammengefaßt; sie wird hier nicht weiter erörtert.

Erlaubte Maßnahmen
Die "green box" enthält alle erlaubten Maßnahmen der internen Stützung, die keiner Abbauverpflichtung unterliegen. Hierzu zählen unter anderem Ausgaben für Forschungszwecke, unentgeltliche Lieferungen von Nahrungsmitteln an Bedürftige im Inland, Zahlungen als Ausgleich für Umweltauflagen. Wichtigster Bestandteil der "green box" sind aber direkte Ausgleichszahlungen, die nicht an die Erzeugung gebunden ("de-coupled") sind und damit keinen unmittelbaren Einfluß auf den Umfang der Erzeugung eines Agrarproduktes haben und minimale oder gar keine Wirkungen auf den Handel zeigen. Landwirte, die diese Zahlungen erhalten, treffen ihre Anbauentscheidungen unabhängig von diesen Zahlungen.

In der kommenden Verhandlungsrunde werden sich insbesondere die USA kritischen Fragen zur "green box"-Vereinbarkeit einiger Maßnahmen des Landwirtschaftsgesetzes von 1996, dem "Fair Act", stellen müssen. Strittig ist insbesondere die Frage, ob die sogenannten "Loan Deficiency Payments" (LDP) wirklich produktionsneutral sind. Hieran sind zumindest Zweifel erlaubt. Das Konzept der LDP besagt, daß Landwirte, die Weizen, Futtergetreide oder Sojabohnen nur zu einem Preis verkaufen können, der unter der Loan Rate, dem im Landwirtschaftsgesetz fixiertem Mindestpreis liegt, die Differenz zwischen Marktpreise und Loan Rate vom Staat gezahlt bekommt (Differenz entspricht dem LDP). Am Beispiel: Im April lagen die Marktpreise für Sojabohnen in den USA im Durchschnitt bei etwa 175 US-$/t, rund 18 US-$/t unter der Loan Rate von 193 US-$/t. Entsprechend erhielten die Landwirte, wenn sie sich für eine Vermarktung ihrer Sojabohnen entschieden hatten, ein LDP in Höhe von 18 US-$/t, so daß der Gesamterlös um rund 10 Prozent über den Markterlösen lag. Diese Situation hat dazu beigetragen, daß der Anbau von Sojabohnen zur diesjährigen Ernte in den USA trotz eines fast dramatisch zu nennenden Preisrückgangs weiter ausgedehnt wird. Es läßt sich deshalb mit einiger Berechtigung fragen, ob das System der LDP wirklich produktionsneutral ist und keinerlei Wirkungen auf Marktpreise und Handel hat. Die "amber box" umfaßt die Maßnahmen, die am stärksten marktverzerrend wirken und deshalb in der Uruguay-Runde Kürzungen in Höhe von 20 Prozent unterliegen. Hierzu gehören insbesondere die direkte Preisstützung in Form von über den Weltmarktpreisen liegenden Preisen. Trotz der Kürzung um 20 Prozent gehen von den in der "amber box" zusammengefaßten Maßnahmen unverändert starke Verzerrungen aus. Dies gilt vor allem auch für die EU.

Bekanntlich werden die in der amber box erfaßten preisstützenden Maßnahmen über das sogenannte "Aggregated Measurement of Support" (AMS) ermittelt. Zwar hat auch die EU das AMS weit stärker als notwendig verringert, allerdings waren es 1995 immer noch rund 60 Prozent des erlaubten Niveaus verglichen mit weniger als 30 Prozent in den USA oder unter 20 Prozent in Kanada, Neuseeland oder Ungarn.

Gefahr, daß blau zu gelb wird
Die Bilanz für die EU sähe noch schlechter aus, wenn es die "blue box" nicht gäbe. In diese Schachtel fallen die Ausgleichszahlungen der EU. Diese sind zwar nur begrenzt von der Produktion entkoppelt, wurden aber von der Kürzungsverpflichtung der "amber box" ausgenommen, weil sie wegen der Bindung an die Flächenstillegung zur Produktionsbegrenzung beitragen und sich nicht auf die aktuelle Produktion, sondern auf historische Referenzgrößen beziehen. Neben der EU sind "blue box"-Maßnahmen nur noch von Norwegen und Island bei der WTO notifiziert worden.

Die Beschlüsse der Agenda 2000 führen dazu, daß die EU einen noch größeren Anteil der Ausgaben für die Landwirtschaft in die "blue box" verschiebt, da die beschlossenen Preissenkungen durch höhere Ausgleichszahlungen zumindest teilweise kompensiert werden. Bereits heute ist klar erkennbar, daß die "blue box" in der kommenden WTO-Runde auf den Prüfstand gestellt werden wird. Falls es zu einer Abschaffung kommen sollte, müßten die Ausgleichszahlungen der "amber box" zugerechnet werden. Dann wäre die EU nicht mehr in der Lage, die Höchstgrenze für das AMS einzuhalten.

Sollte es der EU nicht gelingen, die "blue box" zu retten, erscheinen zwei Wege zur Einhaltung des AMS möglich: die Einführung einer zeitlichen Degressivität der Ausgleichszahlungen oder eine völlige Entkoppelung der Ausgleichszahlungen von der Produktion, so daß diese dann in die "green box" eingeordnet werden könnten. Wichtig in diesem Zusammenhang ist die sogenannte Friedensklausel ("peace clause"), die alle in der Uruguay-Runde sanktionierten Stützungsmaßnahmen bis Ende 2003 unangetastet läßt (Voraussetzung: das jeweilige Land hält sich an die eingegangenen Verpflichtungen). Erst danach dürfen insbesondere die "blue box"-Maßnahmen durch die WTO in Frage gestellt werden. Die EU hat also allen Grund, für einen Abschluß der Verhandlungsrunde vor dem Auslaufen der Friedenspflicht einzutreten.

Zölle leichter kalkulierbar
Die Umwandlung aller nicht-tarifärer Handelshemmnisse in Zölle im Rahmen der Uruguay-Runde kann sicherlich als Erfolg gewertet werden. Zölle sind im Gegensatz zu nicht-tarifären Beschränkungen wesentlich transparenter und klarer kalkulierbar. Zusammen mit der Reduzierung der Zölle um 36 Prozent ist der Marktzugang für Agrarprodukte damit in vielen Bereichen deutlich verbessert und transparenter geworden. Insbesondere bei Getreide wird die größere Transparenz von Zöllen immer noch erheblich durch variable Abschöpfungen verhindert, die weiterhin als Ausnahmen zugelassen sind. Zu den Ländern, die variable Abschöpfungen nach wie vor anwenden, gehören neben der EU auch Japan und Korea. In der kommenden Verhandlungsrunde sollten diese Ausnahmen einer Überprüfung unterzogen werden.

Angesprochen werden muß auch das Problem der sogenannten "dirty tariffication". Die Festsetzung der Zölle in der Uruguay-Runde erfolgte anhand der Differenz zwischen dem Inlandspreis und dem Niveau der internationalen Preise. Als Basis-periode für die Berechnung wurden die Jahre 1986 bis 1988 herangezogen. Bis zum Abschluß der Uruguay-Runde 1994 hatten viele Länder das Inlandspreisniveau teilweise deutlich verringert (beispielsweise in der EU durch die Agrarreform 1992). Dies hatte zur Folge, daß der Abstand zwischen Inlandsmarkt und Weltmarktpreis kleiner wurde. Da bei der Festsetzung der Zölle aber von der Basis-periode ausgegangen wurde, wurden vielfach überhöhte Tarife festgelegt, so daß die Reduktionsverpflichtungen wirkungslos wurden (im englischen als "water in the tariff" bezeichnet). Ziel der nächsten WTO-Runde muß es sein, diese Ungleichgewichte zu beseitigen und dadurch den Marktzugang zu erleichtern.

Saldierung wird überprüft
Prinzipiell wurde in der Uruguay-Runde eine Zollsenkung um 36 Prozent beschlossen. Allerdings gelten diese 36 Prozent für den Durchschnitt aller Produkte mit der Möglichkeit, die Zölle für einzelne Produkte nur um 15 Prozent zu senken, wenn es zu entsprechend höheren Kürzungen bei anderen Produkten kommt. Diese Vereinbarung hat dazu geführt, daß viele Länder die Zölle überproportional bei Produkten gekürzt haben, die nicht oder nur in geringen Mengen im Inland erzeugt werden können, während bei politisch sensitiven Produkten eine deutlich geringere Senkung der Zölle vorgenommen wurde. Vielen Ländern ist es auf diese Weise gelungen, ihre Inlandsmärkte unverändert in starkem Maße vom Weltmarkt abzuschotten. In der neuen Runde sollte diese Art von Saldierungsmöglichkeit abgeschafft werden.

Auch nach der Uruguay-Runde bestehen erhebliche Differenzen zwischen den Zöllen für verschiedene Produktgruppen ("tariff dispersion"). So liegen beispielsweise die Zölle für Ölsaaten erheblich niedriger als die für Getreide. Innerhalb der Produktgruppen sind die Zölle für verarbeitete Produkte häufig deutlich höher als die für die nicht-verarbeitenden Produkte ("tariff escalation" oder Verarbeitungsprotektion). Als Beispiel kann der Ölsaatensektor genannt werden, in dem von vielen Ländern beim Import auf Ölsaaten geringe oder keine Zölle, aber deutlich höhere Zölle beim Import der Verarbeitungsprodukte Schrot und Öl erhoben werden.

Aus diesem Grunde wurde bereits gegen Ende der Uruguay-Runde die Möglichkeit diskutiert, die Zölle auf Ölsaaten und deren Verarbeitungsprodukte komplett abzuschaffen ("zero-for-zero agreement"). Ein derartiges Vorgehen würde insbesondere den Entwicklungsländern zugute kommen, da sie dann eher in der Lage wären, eine eigene Verarbeitungsindustrie aufzubauen. Heute werden sie dagegen aufgrund der in vielen Industrieländern deutlich höheren Einfuhrzölle für verarbeitete Produkte gezwungen, in erster Line Rohstoffe zu exportieren.

Mehr Disziplin bei Exportsubventionen
Mit den größten Erfolg der Uruguay-Runde stellt der Beschluß dar, den unsinnigen Subventionswettlauf im Agrarexport zu bremsen. Hiervon haben nicht nur die Länder profitiert, die traditionell den Agrarexport nicht subventioniert haben, sondern in gleichem Maße auch Länder wie die USA und die EU, die insbesondere seit Mitte der achtziger Jahre in immer stärkerem Maße Exportsubventionen eingesetzt haben. Insgesamt hat die verstärkte Disziplin beim Einsatz von Exportsubventionen dazu geführt, daß Preis- und damit auch Marktverzerrungen in erheblichem Maße abgebaut wurden. So werden heute nur noch etwa 15 bis 20 Prozent des international gehandelten Weizens mit Exporterstattungen auf den Weltmarkt gebracht, während es vor Abschluß der Uruguay-Runde zeitweise weit über 50 Prozent waren.

Unverändert setzt die EU am häufigsten Exportsubventionen ein. Nach Angaben der WTO entfielen 1995 und 1996 83 Prozent aller gewährten Subventionen im Agrarexport auf die EU, auf Südafrika 8,5 Prozent, die Schweiz 4,4 Prozent und auf die USA weniger als 2 Prozent. Mittlerweile dürfte sich das Bild weiter zu ungunsten der EU verschoben haben, da Südafrika seit Juli 1997 keine Exportsubventionen mehr anwendet.

Protektion durch die Hintertür
In der nächsten WTO-Runde wird mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit ein weiterer Abbau der Subventionen im Agrarexport beschlossen werden, mit dem Ziel, diese Subventionen endgültig abzuschaffen. Gleichzeitig ist klar, daß das Nachfragewachstum auf den internationalen Märkten auch der EU enorme Chancen eröffnet, allerdings nur dann, wenn Export ohne Subventionen möglich wird.

Protektion durch die HintertürDie kommende WTO-Runde sollte sich auch erneut des Problems der unentgeltlichen Lieferungen (Nahrungsmittelbeihilfe) annehmen. In den letzten Monaten haben die USA versucht, mit diesem Instrument den Rückgang der Preise insbesondere bei Getreide zu stoppen. Zu diesem Zwecke wollen sie insgesamt mehr als 5 Mio. t Getreide im Inlandsmarkt der USA aufkaufen und unentgeltlich an Länder liefern, die durch die Finanzkrisen in Asien und Südamerika besonders betroffen sind. Diese Programme haben bisher allerdings nicht zu einer Zunahme der Nachfrage seitens dieser Länder geführt, sondern lediglich dazu, daß bisher kommerzielle Verkäufe, insbesondere anderer Exporteure, durch Schenkungen ersetzt wurden. Eine Überprüfung dieser Praxis erscheint deshalb notwendig. Gleiches gilt für Exportkreditprogramme wie staatliche Bürgschaften für Exportrisiken oder Kreditgarantien für Exporteure, die ebenfalls insbesondere von den USA eingesetzt werden.

In der Uruguay-Runde wurden erstmals auch Vereinbarungen über die Anwendung von sanitären und phytosanitären Maßnahmen zum Schutz von Mensch, Tier, Pflanzen und Umwelt beschlossen. Obwohl den einzelnen Staaten erheblicher Spielraum bei der Ausgestaltung der SPS-Maßnahmen eingeräumt wird, gilt als Voraussetzung, daß die Maßnahmen wissenschaftlich begründet sein müssen. Hierdurch soll sichergestellt werden, daß einzelne Länder SPS-Maßnahmen nicht zur Erhöhung der Protektion nutzen. Da alle SPS-Maßnahmen notifiziert werden müssen, ist die Transparenz in diesem Bereich im Prinzip wesentlich größer geworden; allerdings sind noch nicht alle WTO-Mitglieder dieser Verpflichtung nachgekommen.

Insbesondere aus der EU kommt immer wieder die Forderung, in der kommenden WTO-Runde weitere Verbesserungen zum Beispiel der Sicherheits- und Qualitätsstandards für Nahrungsmittel oder beim Tierschutz zu erreichen. Auch wird gefordert, Umwelt- und Sozialstandards einzubeziehen und die EU-Landwirtschaft so vor "Dumping" zu schützen.

Bei allem Verständnis für diese Forderungen muß aber darauf hingewiesen werden, daß die ernste Gefahr besteht, daß neue Handelshemmnisse aufgebaut werden, die nur vordergründig in Zusammenhang mit den eigentlichen Zielen des SPS-Abkommens stehen. Die Diskussion um die "Grüne Gentechnik" oder um hormonbehandeltes Rindfleisch hat dies sehr deutlich gezeigt. Bei all diesen Überlegungen sollte die EU nicht außer Acht lassen, daß sie nicht nur der größte Importeur, sondern auch der zweitgrößte Exporteur von Nahrungsmitteln in der Welt ist.
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