International akzeptable Standards für Verbraucherschutz gesucht

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Codex Alimentarius dient bei WTO-Streitigkeiten als Referenz - Schwierige Definition von "anderen legitimen Faktoren"

2. Oktober 1999; Ortwin Schulte, Bonn

In einigen in der Öffentlichkeit stark beachteten Handelskonflikten der jüngeren Vergangenheit streiten sich die USA und die Europäische Union um Fragen des Verbraucherschutzes im Lebensmittelrecht. Bekanntestes Beispiel ist der Streit um die in den USA zugelassene, in der EU aber verbotene Verwendung von Wachstumshormonen in der Rinderzucht. Dieses Streitverfahren ist von den USA und von Kanada vor die WTO getragen und im wesentlichen gewonnen worden. Dabei spielten im Rahmen des Codex Alimentarius entwickelte Standards eine maßgebliche Rolle.

Seit vier Jahrzehnten betreiben die Welternährungsorganisation FAO und die Weltgesundheitsorganisation WHO ein Standardisierungsprogramm für internationale lebensmittelrechtliche Regelungen, den "Codex Alimentarius". Die wesentliche Arbeit geschieht in über zwanzig Fachkomitees, die sowohl zu einzelnen Produktgruppen (wie zum Beispiel Milch, Fisch und Obst) als auch zu horizontalen Themen (wie zum Beispiel Zusatzstoffe und Kontaminanten, Pestidizidrückstände, Tierarzneimittelrückstände und Hygiene) Entwürfe für internationale Standards, Richtlinien und Empfehlungen erarbeiten. Koordiniert wird die Arbeit über ein kleines Sekretariat bei der FAO in Rom. Obwohl der Codex Alimentarius eine Regierungsorganisation ist, nehmen an den Sitzungen nicht nur Regierungsvertreter teil. Traditionell werden Industrie, Verbraucher und Wissenschaftler intensiv an den Sitzungen beteiligt, teilweise als Berater in den nationalen Delegationen oder als Beobachter mit Rederecht.

Besteht im Komitee hinreichender Konsens zu einem bestimmten Standard, wird er nach Durchlaufen eines achtstufigen Verfahrens der alle zwei Jahre in Rom und Genf tagenden Codex-Alimentarius-Kommission zur endgültigen Annahme vorgelegt. Meistens erfolgt die Annahme im Konsens der anwesenden Mitgliedstaaten, selten finden Abstimmungen statt. Der Standard, der die Verwendung bestimmter Hormone in der Rinderzucht für zulässig erklärte, ist allerdings 1995 nur mit äußerst knapper Mehrheit und gegen die Stimmen der EU angenommen worden.

Über diese Abstimmungsniederlage hätte die EU sich früher nicht allzusehr sorgen müssen, denn alle in der Codex-Alimentarius-Kommission beschlossenen Standards waren im Ergebnis nur hochrangig geprüfte Empfehlungen an die Mitgliedstaaten. Verbindlich wurden die Codex-Regelungen erst mit der förmlichen Annahme durch die einzelnen Mitgliedstaaten. Die bloße Nichtannahme hat früher genügt, um handelspolitische Konsequenzen zu vermeiden.

WTO verändert Rolle des Codex

Diese Lage hat sich mit Gründung der WTO und mit Inkrafttreten des dort neu ausgehandelten Abkommens über Sanitäre und Phytosanitäre Maßnahmen (SPS-Abkommen) verändert. Im Rahmen der WTO wurde ein völkerrechtlich verbindliches Streitbeilegungsverfahren geschaffen, in dem WTO-Mitgliedstaaten ihre Streitigkeiten vor ein gerichtsähnlich ausgestaltetes Schiedsrichtergremium, ein sogenanntes "Panel" tragen können.

Für die Entscheidungen der "Panels" im Lebensmittelrecht ist im SPS-Abkommen bestimmt, dass bei Handelsstreitigkeiten über Gesundheitsschutzfragen bei Lebensmitteln die Codex-Standards als Referenznormen gelten. Zwar ist danach kein Staat völkerrechtlich verpflichtet, Codex-Standards im eigenen Rechtssystem anzuwenden. Jedoch muss derjenige Mitgliedstaat, der strengere Regelungen als im Codex vereinbart anwenden möchte, den vollen Beweis dafür erbringen, dass die eigenen Maßnahmen aus wissenschaftlicher Sicht notwendig oder zwingende Folge eines generell höheren Schutzniveaus sind.

Dieser Nachweis ist nicht leicht zu erbringen, da Codex-Standards im gesundheitlichen Bereich immer auf Erkenntnisse international anerkannter Wissenschaftlergremien gestützt sind. Codex-Standards kommt damit eine sehr wichtige Rolle für den internationalen Handel mit Lebensmitteln zu. In den bisher entschiedenen Streitbeilegungsverfahren wird - abstrakt gesprochen - vor allem über zwei Fragen gestritten: die rechtliche Bedeutung des Vorsorgeprinzipes und die Einbeziehung anderer legitimer Faktoren neben der wissenschaftlichen Bewertung in rechtliche Regelungen zu Lebensmitteln.

Zweifelsfragen in Handelskonflikten

Beim Streit um das Vorsorgeprinzip geht es vor allem um den Umgang mit Unsicherheitslagen in der wissenschaftlichen Beurteilung. Darf zum Beispiel hormonbehandeltes Rindfleisch mit dem Argument vom Markt gehalten werden, dass Gesundheitsschäden zwar nicht nachweisbar sind, aber auch nicht völlig ausgeschlossen werden könnten? Die WTO erkennt dieses Problem zwar grundsätzlich an. Liegen aber Codex-Standards zum konkreten Handelsproblem vor, so führt der Hinweis auf das Vorsorgeprinzip in der Regel nicht zum Erfolg. Ohne Codex-Standards sind die WTO-Partner erheblich freier bei der Bewertung gesundheitlicher Risiken, wie sich zum Beispiel bei den Schutzmaßnahmen zu BSE gezeigt hat.

Noch schwieriger ist es, vor WTO-Panels Argumente vorzutragen, die über die wissenschaftliche Beurteilung hinausgehen, also sogenannte "andere legitime Faktoren" betreffen. Darf der Import von Fleischprodukten untersagt werden, weil die im Erzeugerland angewendete Zuchtmethode vom Importstaat aus Tierschutzgründen abgelehnt wird? Dürfen pestizidbehandelte Lebensmittel zurückgewiesen werden, weil die Schädlingsbekämpfungsmittel im Erzeugerland problematische Umweltauswirkungen haben? Bisher beantwortet die WTO diese Fragen mit einem klaren Nein, denn der Importstaat ist nur berechtigt, produktbezogene Beanstandungen zu erheben. Produktionsbezogene Argumente werden ausgeschlossen.

Problematische Folge dieser restriktiven Entscheidungspraxis ist aber, dass durch Verzicht auf Tierschutz- und Umweltschutzstandards Wettbewerbsvorteile der Importeure entstehen können, deren Rechtfertigung zweifelhaft ist. Möglicherweise veranlasst diese Spruchpraxis der WTO auch dazu, notwendige nationale Maßnahmen zum Beispiel des Umweltschutzes wegen befürchteter Wettbewerbsnachteile ganz zu unterlassen.

Perspektiven für die Zukunft

Offene Fragen, die im Rahmen der Ende des Jahres startenden "Millenium Runde" der WTO und im Codex Alimentarius zu diskutieren sind, gibt es also genug. Die oft geäußerte und in den ersten Codex-Sitzungen nach Inkrafttreten des SPS-Abkommens auch zum Teil bestätigte Befürchtung, dass die WTO gefährlichen Konfliktstoff in den vom Konsensprinzip bestimmten Codex tragen könnte, muss dabei aber nicht unbedingt wahr werden. Die Sitzung der Codex-Alimentarius-Kommission im Juni 1999 hat insoweit ein Zeichen gesetzt: Trotz der Behandlung sehr streitiger Themen (BST, Biotechnologie in Lebensmitteln) wurde keine einzige streitige Abstimmung durchgeführt. Dies lässt hoffen, dass trotz der handelspolitisch bedeutsamen Funktion des Codex in der WTO der Grundgedanke des Codex - international akzeptable, im Konsens gefundene Regelungen für den Handel mit Lebensmitteln - nicht aus dem Blick gerät.
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