1

Kommende WTO-Runden dürften jetztige Milchmengenregelung 2008 auslaufen lassen - Wechsel zu standortangepasster Milchproduktion

6. Mai 2000; Olaf Schultz, Agrarzeitung Ernährungsdienst, Frankfurt am Main

Die Milchbörse in Deutschland kann nur eine Station auf dem Weg zur Liberalisierung des Milchmarktes sein. Die kommenden WTO-Runden werden höchstwahrscheinlich dafür sorgen, dass die Milchmengenregelung in ihrer jetzigen Form im Jahr 2008 auslaufen wird. Bei den Preisberechnungen für Milchquoten sollte dies unbedingt mitbetrachtet werden. Die deutsche Milchwirtschaft muss künftig zu den besten Standorten verlagert werden. Nur so ist sie weltweit wettbewerbsfähig. Diese Meinung vertrat Prof. Friedrich Hülsemeyer, Bundesanstalt für Milchforschung, Kiel, vor kurzem auf dem 7. ZMP-Milchforum in Berlin. Wesentliche Aussagen seines Vortrages werden nachfolgend wiedergegeben.

Bei weitem nicht jeder wird die Meinung teilen, dass die Garantiemengenregelung für den Milchsektor besser war und ist als ihr Ruf. Sie hat maßgeblich zum Erhalt der flächendeckenden Milcherzeugung in Deutschland beigetragen, damit auch zur Rohstoffsicherung der existenten Molkereistandorte. Des Weiteren wirkte sie sehr wohl stabilisierend auf die Milcherzeugerpreise und -einkommen, wenngleich auf Grund der Quotenpreise mit abnehmender Tendenz. Schließlich ermöglichte die Garantiemengenregelung über die Exporterstattungspolitik - trotz aller Schwächen der administrativen Handhabung - eine bedeutende (wenngleich abnehmende) Teilnahme am Weltmarkt und trug maßgeblich zur (relativen) Stabilisierung des Weltmilchmarktes bei.

Mit der Einführung der Handelbarkeit der Milchquote, um die Starrheit des Systems aufzubrechen, sind erhebliche Vermögenswerte aus dem Nichts geschaffen worden - mehr als 40 Mrd. DM für die Inhaber der Produktionsrechte. Manche haben zwei Mal die Werthaltigkeit dieses Produktionsfaktors realisiert, erst in den alten und später in den neuen Bundesländern. Nicht eben Wenigen ermöglichte und ermöglicht das Verfügungsrecht über den Produktionsfaktor Quote in Gestalt von Pachtzins eine ständige Einnahmequelle; die Quote mutierte auch zu einem Instrument der (Agrar-) Sozialpolitik.

Ich habe - offen gesagt - nie ganz verstanden, warum dieser Konflikt zwischen Eignern und Nutzern, in diesem Falle zwischen Sofamelkern und Bewirtschaftern, gerade im Falle der Milch eskalierte. Prinzipiell ähnliche Gegebenheiten bestimmen den Zuckerrübenanbau und die Landpacht; allein der Grad gerichtlicher Eingriffe in das System dürfte unterschiedlich sein.

Preis der Quote muss hoch sein

Der Preis der Quote musste und muss hoch sein, weil es - zwar nicht immer auf dem neuesten technischen Stand - deutliche Überkapazitäten bei den Stallplätzen gibt, sei es auf Grund der verordneten Mengenrückführungen, sei es infolge der leistungssteigerungsbedingten Erfüllung der einzelbetrieblichen Garantiemenge mit immer weniger Kühen. Das Bemühen zu vieler (westdeutscher) Landwirte, in wettbewerbsfähige Größenordnungen hineinzuwachsen, tat ein übriges, den Preis der Quote, wenngleich regional unterschiedlich, nach oben zu treiben.

Seit einigen Monaten kommt ein weiterer Faktor hinzu - die Verunsicherung im Hinblick auf ein neues System. Diese Skepsis ist nicht börsenspezifisch; im Falle eines Lieferrechtsmodells wäre sie vermutlich noch größer gewesen. Die Lehre daraus ist nur noch akademischer Natur: Der Zeitraum zwischen Ankündigung und Umsetzung war zu lang oder aber - alternativ - zu wenig restriktiv. In jedem Falle hat sich wieder einmal gezeigt, dass Appelle an die wirtschaftliche Vernunft der Marktbeteiligten nicht eben auf fruchtbaren Boden fallen.

Das zweifellos überhitzte Marktgeschehen der zurückliegenden Monate erlaubt zumindest zwei Prognosen. Die ersten Handelstermine in diesem (am 30. Oktober) und im nächsten Jahr werden bei durchaus gegebener Nachfrage durch ein sehr knappes Angebot geprägt sein; folglich wird der Preis auf einem hohen Niveau verharren, die beabsichtigte Entlastung der aktiven Milcherzeuger bleibt zunächst eine Fiktion. Eine deutliche Belebung des Quotenangebots und damit der angestrebte Druck auf die Preise würden dann eintreten, wenn die Politik verbindlich ein Auslaufen der Milchgarantiemengenregelung - nach dem derzeitigen "Fahrplan" zum Jahre 2008 - ankündigen würde. Eine solche Forderung werden fortgesetzt die wachstumsorientierten Milcherzeugerbetriebe artikulieren, allemal solche, die dem Marktgeschehen der vergangenen Monate eher abwartend gegenüberstanden.

Ganz anders manche oder gar viele Quotenkäufer der zurückliegenden Monate: Sie müssen, soweit überhöhte Preise gezahlt wurden, für einen Fortbestand des Quotenregimes über das Jahr 2008 hinaus plädieren, um die Existenz ihrer Betriebe über dieses Datum hinaus zu sichern. Man sollte sich der Tatsache bewusst sein oder doch werden, dass die Spielregeln der WTO die Wirkung der Mengenregelung auf den Preis zusehends konterkarieren und schließlich ad absurdum führen, weil unter anderem die verordnete Begrenzung des Inlandsangebots durch Importe unterlaufen werden würde; das frustrierende Ergebnis wären sinkende Produktpreise und abnehmende Inlandsmarktanteile.

Unstrittig ist, dass 1994 in Marrakesch mehr als 100 Staats- und/oder Regierungschefs der Länder, die bei den seinerzeitigen Gatt-Verhandlungen, der so genannten Uruguay-Runde, beteiligt waren, eine neue Verhandlungsrunde beschlossen haben. Deren Beginn scheiterte in Seattle zwar, am Ende wird aber eine weitere Liberalisierung stehen. Ebenso zweifelsfrei ist auf Dauer die Unvereinbarkeit zweier paralleler Ordnungen: des Dirigismus und des Liberalismus in einem globalen Wirtschaftssystem. Nur am Rande vermerkt: Nicht zuvorderst der Beitritt mittel- und osteuropäischer Staaten zur Europäischen Union zwingt die Gemeinschaft zu einem Systemwechsel (mit genügend Phantasie kann man sich die vielleicht etwas holprige Funktionsfähigkeit eines Quotensystems auch in den Beitrittsländern vorstellen), sondern die skizzierte Anpassungsnotwendigkeit an neue, liberalere Rahmenbedingungen. Also muss das prioritäre Thema europäischer und damit auch deutscher Milchmarktpolitik der "Einstieg in den Ausstieg" der Quotierung heißen. Es bedarf keiner Diskussion darüber, dass dieses vor dem Hintergrund der bisherigen Politik ein Gleitflug zu sein hat.

Aber die vorangehende Frage, ob dieser Gleitflug überhaupt gewagt werden sollte, stellt sich meines Erachtens gar nicht mehr. Die Zielsetzungen haben sich auf eine möglichst sichere Landung zu konzentrieren. Die Beschaffenheit der Landebahn, um im Bild zu bleiben, ist ziemlich klar: eine Absenkung des aus den Interventionspreisen für Butter und Magermilchpulver abgeleiteten Rohstoffwertes für eine Milch mit 3,7 Prozent Fett und 3,4 Prozent Eiweiß auf etwa 45 Pf/kg, denen Ausgleichszahlungen von knapp 5 Pf/kg hinzuzurechnen sind.

Die Agenda 2000 sieht diese milchmarktpolitischen Eckpunkte zum Wirtschaftsjahr 2007/2008 realisiert. Wird jedoch angenommen, dass die WTO-II-Verhandlungen allen Schwierigkeiten zum Trotz im Jahre 2003 erfolgreich abgeschlossen und die Beschlüsse vom Jahre 2004 an Schritt für Schritt umgesetzt werden, treten die europäischen Beschlüsse zu spät in Kraft. Es sollte daher im Auge behalten werden, dass die für das Jahr 2003 anberaumte "Halbzeitbewertung" der Milchmarktordnung durch den Europäischen Rat auf der Grundlage eines Berichts der EU-Kommission, wie von den europäischen Landwirtschaftsministern ursprünglich gewollt, ein zeitliches Vorziehen der Preissenkungs- und Quotenaufstockungsbeschlüsse beschließt. Das Ziel, die deutsche Landwirtschaft fit zu machen für den Wettbewerb, brennt uns mithin auf den Nägeln.

Strukturwandel steht bevor

Einkommen, in diesem Falle aus der Milchproduktion, ist eine Funktion von Preisen, Mengen und Kosten. Da der Preis sinkt und diese Erlösschmälerungen durch Einkommenstransfers nur teilweise ausgeglichen werden, können die Milchproduzenten hierauf nur mit einzelbetrieblichen Mengensteigerungen und Kostensenkungen reagieren. Das ist ein klares Plädoyer - im Westen vorrangiger als im Osten Deutschlands - für einen intensivierten Strukturwandel. Ihn investiv und durch den massiven Abbau von Regulierungen zu fördern und zugleich sozial abzufedern, muss ein vorrangiges Ziel staatlicher Agrarpolitik sein.

Freilich sollte man sich in diesem Zusammenhang auch darüber im klaren sein, dass damit einem Paradigmenwechsel von einer flächendeckenden zur standortangepassten Milchproduktion das Wort geredet wird, was das erklärte politische Ziel einer flächendeckenden Landbewirtschaftung keineswegs in Frage stellt. Aber selbstverständlich gibt es einen engen Zusammenhang zwischen der vermehrten Wanderung der Milcherzeugung auf die Gunststandorte und der Rohstoffbezogenheit molkereiwirtschaftlicher Aktivitäten. Eben diese Rohstofforientierung der Milchindustrie - durchschnittlich mehr als 60 Prozent der Produktkosten entfallen auf den Rohstoff Milch - macht eine sichere Rohstoffgrundlage (neben wettbewerbsfähigen Kosten, Qualität der Produkte, Kapitalausstattung und Qualifikation des Managements) zu einem der entscheidenden Faktoren erfolgreicher Behauptung im Markt. Das mag im Falle der Milch, solange die politischen Rahmenbedingungen eine weitgehende Flächendeckung gewährleisten, zunächst eine mehr oder minder akademische Forderung sein; die Erinnerung an den seinerzeitigen Sektorplan "Fleisch" für die neuen Bundesländer führt indes die Gefahr einer unzureichend rohstofforientierten Standortplanung von Verarbeitungsbetrieben drastisch vor Augen.

Überkapazitäten am Milchmarkt

Hinreichende Rohstoffverfügbarkeit - so meine Prognose - wird auch im Falle der Milch in einigen Teilen Deutschlands zu einem Thema werden. Allerdings gilt das auch umgekehrt im Hinblick auf die quasi-selbstverständliche Absatzsicherheit des Agrarrohstoffs Milch: Unstrittig wird mit einem Auslaufen der Garantiemengenregelung auf Grund der gegebenen Überkapazitäten in der Produktion die Milcherzeugung auf Sicht um wenigstens 15 Prozent wachsen. Wohin mit dieser Milch? Man könnte zu Recht auf die bestehenden Überkapazitäten in der deutschen (und europäischen) Milchindustrie verweisen, die eine Verarbeitung, von gewissen regionalen Engpässen einmal abgesehen, möglich machen sollten.

Aber braucht oder will die Molkerei diese Milch überhaupt? Ich wäre mir da als Milchproduzent nicht in jedem Falle so sicher. Wenn die Nachfrage nach Milchprodukten vollkommen elastisch ist, so durch die staatliche Ankaufsverpflichtung für Butter und Magermilchpulver, zumal bei vergleichsweise attraktiven Preisen, bedeutet die Verfügung über viel Milch viel Macht; jede Tonne Milch mehr bedeutet eine konstante Umsatzausweitung. Die Gewinnsteigerung könnte sogar überproportional sein, wenn man sich Skaleneffekte bei den Kosten mit zunehmender Verarbeitungsmenge vor Augen führt. Bei preisunelastischer Nachfrage - Charakteristikum reifer Märkte - stellt sich die Situation anders dar: Jede Tonne zusätzlicher Milch, die schlechter verwertet werden muss als die besten und guten Verwertungen, mindert das durchschnittliche Ergebnis pro Tonne angenommener und verarbeiteter Milch. Dagegen mag das "Denken in Umsatz" stehen, aber was besagt das schon im Hinblick auf die Effizienz? Gegebenenfalls sinken mit steigenden Umsätzen die fixen Kosten, aber in manchen Fällen sind es auch nur fixe Kosten auf Grund von Überkapazitäten. Dann aber hieße der richtige Ansatz: Abbau solcher Überkapazitäten, anstatt sie - immer nur partiell - durch einen heftigen Kampf um den Rohstoff auslasten zu wollen.

Die begrenzende Größe ist die Nachfrage nach den Produkten jedes Unternehmens, also der Markt. Nicht mehr Milch bedeutet Macht, sondern Märkte zu haben oder nicht, ist zum Machtfaktor geworden. Märkte aufzubauen oder auch nur zu halten gegen die Konkurrenz anderer, verlangt viel Kapital. Aus der Sicht der landwirtschaftlichen Betriebe konkurriert diese Kapitalverwendung in der Verarbeitung und Vermarktung mit der für betriebliches Wachstum in der Milcherzeugung - eine Konkurrenz, die im Gefolge marktordnungspolitisch begründet sinkender Rohstoffpreise zweifellos noch zunehmen wird.

Unter Status-Quo-Bedingungen könnten also die Molkereigenossenschaften als Unternehmen der Landwirte zweifach verlieren:

- Rohstoff an privatwirtschaftliche Mitwettbewerber, die bekanntlich zumindest vereinzelt genossenschaftlich gebundene Milch mit dem Argument entbehrlicher Geschäftsanteile abwerben, zuvorderst in Regionen mit knappem Milchangebot (und die nehmen im Zuge des Paradigmenwechsels von der Flächendeckung zur Wanderung an Gunststandorte zu) sowie
- gezeichnetes Eigenkapital.

Ob sie es tatsächlich tun, hängt zuvorderst von den Mitgliedern ab.
stats