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Exportsubventionen und ihre Wirkungen auf Entwicklungsländer

Ernährungsdienst vom 17. März 2004; Von Axel Mönch, Brüssel

Über die Förderung von Exporten agrarischer Produkte, den Sinn und Unsinn solcher Maßnahmen sowie die Art und den Umfang wird immer wieder heftig gestritten, wie beispielsweise im Rahmen der WTO-Verhandlungen. Die Agrarzeitung Ernährungsdienst hat zwei Experten nach ihren Argumenten zum Thema Exportsubventionen gefragt.

Pro:

Willi Kampmann, Deutscher Bauernverband (DBV), Büro Brüssel

Exportförderungen, wie zum Beispiel die Exporterstattungen der EU oder die Exportkredite der USA, behindern eine nachhaltige Produktion von Nahrungsmitteln in Entwicklungsländern. Dies ist ein oft zu hörender, sehr undifferenzierter Vorwurf von einschlägigen Entwicklungsgruppen oder von Gruppierungen, die vorgeben, für die Belange von Entwicklungsländern einzutreten. Ist dieser Vorwurf berechtigt und haltbar? Kann die Beseitigung von Exportförderungen zur Überwindung von Armut und Hunger auf der Welt beitragen? Nein, dieser Vorwurf ist so pauschal nicht richtig, wenngleich Exportförderungen aus handelspolitischer Sicht im Rahmen der WTO sehr stark in der Kritik stehen.

Von wirklichen Problemen abgelenkt
Die Abschaffung von Exportförderungen aber zum Schlüssel für die Entwicklungspolitik zu machen, ist unverantwortlich und ignorant zugleich. Dadurch wird von den wirklichen Problemen abgelenkt. Denn in vielen Entwicklungsländern sind es die Unzulänglichkeiten der politischen Eliten und eine sorgenfreie Pflege von Korruption, die eine eigene nachhaltige landwirtschaftliche Produktion ver- oder behindern. Ferner belegen wissenschaftliche Analysen (z. B. von der FAL), dass von einer vollständigen Abschaffung der europäischen Exporterstattungen nicht die Entwicklungsländer profitieren, sondern die großen Freihändler wie Australien, Neuseeland, aber auch Brasilien. Die wirklich armen Länder Afrikas und Asiens müssten mit überwiegend negativen Effekten rechnen. Exportförderungen - auch die EU-Exporterstattungen - sind damit weniger aus entwicklungspolitischer, als vielmehr aus handelspolitischer Sicht relevant. Zu Beginn der neunziger Jahre hat die EU begonnen, mit Entwicklungsländern präferenzielle Abkommen zu schließen. Besonders zu nennen sind hier der Vertrag mit 77 afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten (AKP-Abkommen), sowie das „Alles-außer-Waffen-Abkommen“, das die EU vor einigen Jahren mit 49 Entwicklungsländern eingegangen ist. Für Exporte der EU in diese Länder werden keine Erstattungen gewährt. Zudem erhalten diese Länder einen bevorzugten und weitgehend zollfreien Zugang zum europäischen Markt. Die positive Folge dieser Politik ist, dass inzwischen 85 Prozent der Exporte von Afrika und 45 Prozent der Exporte von Südamerika weitgehend frei auf die europäischen Märkte gelangen. Die Marktanteile dieser Länder werden in den nächsten Jahren weiter steigen, weil im Zeitablauf weitere Produkte in die Abkommen einbezogen werden. Die EU jedenfalls importiert aus den Entwicklungsländern mehr als die USA, Australien, Neuseeland, Kanada und Japan zusammen. In Cancún ist die Chance vertan worden, die übrigen Industrieländer auf eine ebenso vorbildliche Politik für die Entwicklungsländer zu verpflichten. Irregeleitet von einem vermeintlichen Sieg in den Medien, der WTO die Stirn gezeigt zu haben, haben die Entwicklungsländer nicht mehr zu wirklichen Verhandlungen zurückgefunden und die Gespräche in Cancún erfolglos abgebrochen.

EU-Agrarpolitik im Wandel
Die EU gewährt Exporterstattungen, um Wettbewerbsnachteilen und enormen Währungsschwankungen auf den Weltmärkten zu begegnen. Insofern waren Exporterstattungen in den achtziger Jahren eines der zentralen Instrumente der EU-Agrarpolitik auf den Märkten für Getreide, Zucker, Rindfleisch und Milchprodukten. Die Festlegung des Niveaus der Erstattungen erfolgte und erfolgt strikt nach dem Prinzip, die internationalen Märkte möglichst nicht zu stören und für Märkte und Länder, mit denen die EU in einem vergleichbaren Wettbewerb steht. Die EU fördert bei weitem nicht alleine Exporte, wenngleich die EU mit den Erstattungen eines der transparentesten Instrumente anwendet. Grundsätzlich die gleiche Wirkung wie Exporterstattungen haben die von den USA gewährten Exportkredite und die von verschiedenen Ländern, auch von Cairns-Ländern, angewandten Exportmonopole und Staatshandelsunternehmen.
Mit dem ersten Schritt der Agrarreform im Jahr 1992 hat die EU begonnen, ihre Agrarpolitik grundsätzlich umzubauen. Die traditionelle EU-Politik der Preis- und Marktstützung wurde sukzessive ersetzt durch eine Politik der Preissenkung in Verbindung mit der Gewährung von Direktzahlungen. Die Politikwende, die 1992 begann, wurde mit der Agenda 2000 und den Luxemburg-Beschlüssen 2003 fortgesetzt. Aktuell diskutiert der Agrarrat über eine Reform der Marktordnungen für Mittelmeerprodukte, die in die gleiche Richtung gehen soll. In Verbindung mit diesen signifikanten Veränderungen in der Agrarpolitik hat auch die Bedeutung der Exporterstattungen in den vergangenen Jahren deutlich abgenommen. Dieser Trend wird sich mit der Umsetzung der Reformbeschlüsse fortsetzen.
Die Exporterstattungen haben vor einigen Jahren noch ein Viertel der EU-Agrarausgaben ausgemacht. Heute sind es nicht einmal mehr 8 Prozent. Der verbliebene Rest an Exporterstattungen wird jedenfalls so eingesetzt, dass er möglichst nicht handelsverzerrend ist und erst recht keine nachteiligen Auswirkungen auf die Entwicklungsländer entfalten kann.



Contra:

Marita Wiggerthale, Entwicklungsorganisation „Germanwatch“, Berlin

Über den Umfang und die Art der Subventionierung im Agrarbereich wird vielerorts gestritten, unter anderem mit aller Regelmäßigkeit auf Welthandelskonferenzen. Der Einsatz von Agrarsubventionen zur Förderung einer nachhaltigen ländlichen Entwicklung in Deutschland und Europa wird selbst von Entwicklungsorganisationen wie Germanwatch nicht in Frage gestellt, ganz im Gegenteil! Aber es kommt auf das „wie“ der Subventionierung an. Problematisch sind zunächst allgemein gesagt all jene Subventionen, die es der EU ermöglichen, ihre Überschüsse zu Dumpingpreisen auf ausländischen Märkten zu verkaufen. Dies gilt insbesondere für Exportsubventionen: sie haben kein anderes Ziel, als die Preise der EU-Produkte für den Export künstlich auf oder zum Teil unter Weltmarktniveau zu drücken.
Exportsubventionen - auch Ausfuhrerstattungen genannt - sind inhärenter Bestandteil des Systems der Marktpreisstützung. Dieses führte zunehmend insbesondere seit den achtziger Jahren zu Überschüssen, für die sich kein Absatz im Inland fand. Erst die Exportsubventionen ermöglichten einen Abbau der wachsenden Lagerbestände und eine Beseitigung der Überschüsse über den Weltmarkt. Auch konnte die Marktpreisstützung nicht gewährleisten, dass die Einkommensentwicklung der Landwirte mit der von Arbeitnehmern standhielt. Zu teuer, zu ineffizient, zu handelsverzerrend, zu schädigend aus Entwicklungs- und Umweltperspektive - die Marktpreisstützung wurde zum erklärten Problemfall! Mit der allseits befürworteten und akzeptierten Aufgabe des Systems der Marktpreisstützung gehören auch die Exportsubventionen als ihr „Koppelprodukt“ auf den Scheiterhaufen der Agrarförderungsgeschichte. Billig- oder Dumpingimporte stören die Märkte und gefährden die Absatzmöglichkeiten und damit die Einnahmen von (Klein-)Bauern, ganz unabhängig davon, wo sie leben und produzieren. Auch wenn derartige kurzfristige Marktstörungen vielleicht noch zu verkraften sind, langfristig kann kein Bauer mit der Landwirtschaft seinen Lebensunterhalt verdienen, wenn er permanent Dumpingimporten ausgesetzt ist. Dies gilt insbesondere für die (Klein-)Bauern auf der Südhalbkugel, die den subventionierten Billigimporten der EU nahezu schutzlos ausgeliefert sind. Damit trägt die EU-Agrarpolitik mit dazu bei, dass Kleinbauern im Süden an Hunger leiden, obwohl sie selbst Lebensmittel produzieren. Sie stellen mit 50 Prozent die größte Gruppe der Hungernden dar.

Beispiel Jamaika kein Einzelfall
Auf Jamaika beispielsweise werden jährlich 150 Mio. l Milch verbraucht. Im Jahr 2002 wurden aber nur noch 17,8 Mio. l in heimischer Produktion erzeugt - magere 12 Prozent Marktanteil. Das war nicht immer so; allein in den Jahren 2001 bis 2002 ist der Anteil der jamaikanischen Milch um 35 Prozent gefallen. Angesichts der billigen Konkurrenz aus der EU hat die Ernährungsindustrie in Jamaika den heimischen Anbietern den Rücken gekehrt. Die kleinen Betriebe trifft es am härtesten: die Milchproduktion der Kleinbauern sank in fünf Jahren von 2,5 Mio. l auf schlappe 300.000 l. Im Gegenzug stiegen die Milchpulverimporte aus der EU von 1.200 t im Jahr 1992 auf 6.300 t im Jahr 2000 an. Damit gehen 67 Prozent der Milchpulverimporte auf die EU zurück. Der Grund für die Überflutung des Marktes mit europäischen Billigimporten ist simpel: Der Milchsektor wird staatlich hoch subventioniert. Allein 1999 hat die EU 1,5 Mrd. EUR an Exportsubventionen für Milchprodukte ausgegeben, für den Milchbereich insgesamt 2,5 Mrd. EUR. Damit exportiert die EU Milchprodukte zu einem Preis, der unabhängig ist von den Kosten, die ein europäischer Landwirt für die Herstellung von Milch aufwendet. Dumping findet damit im großen Umfang statt. In der Folge sinken die Einkommen der Landwirte, viele mussten bereits aufgeben.
Mit dem Hinweis auf die Reduzierung der gezahlten Exportsubventionen - von 10 Mrd. EUR 1990 auf 2,76 Mrd. EUR im Jahr 2001 - wird gerne eine geringere schädigende entwicklungspolitische Wirkung unterstellt. Aber 2,76 Mrd. EUR Exportsubventionen sind keine „Peanuts“. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn sie sich auf den Export bestimmter Produkte - nämlich Milch, Zucker, Rindfleisch - konzentrieren. Konzentrieren sich die subventionierten Exporte darüber hinaus noch auf einzelne Länder, erhöht dies zusätzlich die potenziellen negativen Auswirkungen.

Abschaffung besser heute als morgen
Die negativen Auswirkungen der Exportsubventionen allein sind schon Grund genug, sie besser heute als morgen abzuschaffen! Zudem gibt es Unterstützung dafür von den Entwicklungsländern in der Welthandelsorganisation (WTO). Letztendlich ist es ein offenes Geheimnis, dass die Exportsubventionen nicht mehr zu halten sind. Die Beseitigung des „Hemmschuhs Exportsubventionen“ ist Voraussetzung, um nicht nur bei den Agrarverhandlungen weiterzukommen. Wichtig ist dabei, dass ähnlich wirkende Instrumente, wie Nahrungsmittelhilfe und Exportkredite, ebenso reglementiert werden. Sie werden hauptsächlich von der USA angewandt.
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